Почему коррупция возникает в органах исполнительной власти?

А. Культура и отсутствие правовых и моральных основ

  1. В некоторых странах коррупция свойственна всем ветвям власти, всем учреждениям и всем уровням персонала. Поэтому общепринятая практика и традиция в таких странах состоит в том, что государственным служащим передаются «подарки», «знаки благодарности» или «знаки признания» за предоставление ими государственных услуг в рамках их обычных должностных обязанностей (т.е. это считается нормальным поведением). Такая практика существует в некоторых ближневосточных странах, в странах Африки и в ряде стран Азии. Суммы, выплачиваемые в подобных случаях, обычно являются небольшими и устоявшимися, и их влияние на экономику в целом является незначительным. Однако, к сожалению, самый высокий уровень так называемой «большой коррупции» (т.е. коррупции в верхних эшелонах власти), проявления которой включают мошенничество с гуманитарной помощью, злоупотребления в сфере государственных закупок, а также торговые махинации, также наблюдается в тех же самых странах. Совершенно ясно, что подобная ситуация неприемлема для крупной развитой страны, которая несет серьезные обязательства по международным договорам и является членом влиятельных международных организаций, таких как «Большая восьмерка» и ВТО.
  1. В некоторых странах отсутствие всеобъемлющего уголовного кодекса создает возможности для коррупции среди государственных служащих без страха понести наказание.
  1. Если все сферы деятельности пронизаны беззаконием, то на общем фоне коррупция перестает выглядеть серьезным правонарушением.
  1. Если моральные стандарты, внушенные семьей, религиозной общиной или другими структурами гражданского общества, отсутствуют, то в этом случае коррупцию в органах государственного управления может предотвратить только страх разоблачения и наказания в рамках закона.

B. Личные обстоятельства и личностные особенности

  1. Некоторые считают, что многие люди рождаются «плохими», однако многие понимают, что преступному поведению можно научиться в семье, в школе, на работе или в своем сообществе. Лиц с приобретенными преступными наклонностями необходимо по возможности выявлять и отсеивать в процессе отбора и найма работников на государственную службу.
  2. Некоторые чиновники могут переживать трудный период не по своей вине, связанный, например, с такими причинами, как тяжелая болезнь у члена семьи (заболевания сердца, СПИД и т.д.) или смерть основного кормильца семьи, и в связи с этим нуждаться в дополнительном источнике заработка.
  3. Другие приобретают индивидуальные склонности, требующие больших затрат,  такие как содержание любовницы, использование услуг коммерческого секса, игорные долги, а также пристрастие к алкоголю или наркотикам, и для них должностные злоупотребления могут стать  источником финансирования этих склонностей.
  4. Некоторые чиновники могут пристраститься к роскошному образу жизни, ведение которого требует значительно больших доходов, чем их официальный доход: дорогие машины и большие дома, отдых на дорогих зарубежных курортах, частные школы и университеты для детей, дорогая одежда и чрезмерные дорогостоящие развлечения. Обычно таких чиновников легко выявить и можно с высокой вероятностью предположить, что они вовлечены в большую или систематическую коррупцию.
  5. Некоторым людям от природы свойственна жадность и они будут принимать предлагаемые им взятки просто для того, чтобы накопить больше денег, особенно если риск разоблачения невысок.

C. Слабые стороны управления человеческими ресурсами

  1. Если государственным служащим мало платят или их зарплаты значительно меньше, чем у работников, занятых в других отраслях, они будут в большей степени предрасположены к тому, чтобы принимать взятки, или к «погоне за рентой» (погоней за рентой называется такая форма экономического поведения, которая нацелена на получение дохода не за счет трудовых затрат или инвестиций в рыночном смысле, а в результате манипуляций с экономическими условиями, например, монополизации, ограничений на импорт и торговлю, субсидий и т.д.).
  2. Если общее вознаграждение государственных служащих (зарплата, премиальные, отпускные и т.д.) начисляется несправедливо, они могут попытаться возместить недополученное ими вознаграждение с помощью различных форм нежелательного поведения (отсутствие на рабочем месте безо всяких объяснений причин, длительный отпуск по болезни, наличие второй или даже третьей работы, ненадлежащее использование государственного имущества), которые могут со временем привести к коррупции.
  3. Государственные служащие, знающие, что они уже не могут рассчитывать на повышение разряда или занятие более высокой должности (и поэтому испытывающие обиду и разочарование в связи с отсутствием перспектив дальнейшего развития и продвижения), также подвержены коррупции.

D. Неэффективный режим управления

  1. Принятый в учреждении стиль управления, нетребовательный в отношении обязательного достижения запланированных показателей эффективности и результативности деятельности и соблюдения трудовой дисциплины, не озабоченный ненадлежащим использованием государственного имущества (служебные автомобили, дачи, телефоны и компьютеры), с большой вероятностью может стать благодатной почвой для коррупции.
  2. В учреждении, в котором приняты сомнительные или противоречивые культурные и поведенческие нормы, либо такие нормы вообще отсутствуют, сотрудники не знают, чего от них ждут, какие подходы и поведенческие нормы являются приемлемыми, а какие – недопустимыми, и поэтому такое учреждение ставит себя под угрозу противозаконных действий.
  3. Учреждения, которым свойственная плохая организация работы, а также низкая эффективность и результативность деятельности (низкое качество результатов работы, жалобы со стороны населения и широкой общественности, несоблюдение сроков, а также задолженности по невыполненной работе), рассматриваются как потенциальные «рассадники» коррупции, поскольку руководство таких учреждений может просмотреть возможности для взяточничества, а вероятность разоблачения взяточников будет низкой.
  4. Навыки, свойственные самым лучшим практикам, а именно наблюдательность, внимание к деталям, быстрое исправление недочетов, соблюдение поставленных сроков, нетерпимость к небрежному исполнению сотрудниками своих обязанностей, а также умение выявлять слабые стороны систем и процессов, могут быть не свойственны всем руководителям всех уровней.

D. Слабые стороны систем и процессов

  1. Обязательные проверки и методы контроля, которые должны быть предусмотрены в  системах  и процессах могут оказаться упущенными на этапе  проектирования системы в проектах по автоматизации систем; либо режим работы систем может быть не полностью документированным и не отражать изменяющихся обстоятельств.
  2. Системы могут не продуцировать весь спектр отчетов, построенных на основе анализа рисков и необходимых для выявления всех областей, которые могут быть поражены коррупцией (фактические налоговые сборы оказываются ниже ожидаемого уровня из-за того, что чиновники берут взятки за  снижение суммы налогообложения).

E. Неадекватные механизмы мониторинга и контроля

  1.  Большинство хорошо организованных государственных органов используют целый ряд механизмов контроля, являющихся внешними по отношению к непосредственной исполнительной функции данного органа и дополняющие внутренние механизмы контроля, такие как контроль со стороны руководства, внутренние проверки и внутренний контроль, а также проверка систем. Эти меры включают внутренний аудит, внешний аудит, порядок подачи жалоб и претензий, положения о защите сотрудников, сигнализирующих о злоупотреблениях, а также наличие подразделений, занимающихся проверками и мониторингом. Отсутствие или слабость внешнего контроля может свидетельствовать о том, что риск выявления коррупции является низким, особенно в тех случаях, когда имеет место сговор между членами групп коррумпированных чиновников, и поэтому соотношение потенциального риска и возможной прибыли оказывается в пользу коррумпированной деятельности. В подобных ситуациях от коррупции может удержать только страх сурового наказания.
  2. Всеобъемлющая система сдержек и противовесов, которая создается благодаря эффективному управлению, тщательно спланированным системам и процессам, а также механизмам жесткого, но справедливого контроля и мониторинга, составляет тот арсенал защитных мер, который позволяет  большинству государств эффективно бороться с коррупцией.
  3. Ключевой элемент такой системы сдержек и противовесов – это та роль, которую средства массовой информации и парламент играют в расследовании случаев коррупции, а также разоблачении и судебном преследовании предполагаемых коррупционеров. Это, возможно, составляет самый сильный элемент сети, и его значение часто недопонимается и недооценивается теми, кто привык к более закрытым системам контроля со стороны общественности и парламента.

F. Отсутствие наказания

22. Если чиновники уверены в том, что в случае вскрытия фактов коррупции им вряд ли грозит суровое наказание, это может свидетельствовать о том, что данная организация и ее руководство либо попустительствуют таким действиям, либо слишком слабы, чтобы с ними бороться. Причины для этого могут быть следующими:

  • Уже само по себе признание возможности существования коррупции в данной организации может негативно отразиться на ее руководстве и повредить престижу и репутации этой организации (отсюда тенденция к умалчиванию).
  • Некоторые руководители не хотят «пачкать руки» искоренением преступной деятельности своих коллег.
  • В Уголовном кодексе и Кодексе поведения государственных служащих не предусмотрены наказания для всех возможных степеней тяжести коррумпированной деятельности. Меры наказания могут включать официальное предупреждение, лишение привилегий, лишение возможностей для обучения, лишение права на повышение по службе, понижение в должности, лишение права на ежегодное повышение оклада, лишение права на пенсию, увольнение, общественные работы, штрафы, а также лишение свободы.
  • Сами руководители вовлечены в коррумпированную деятельность и «заметают следы» главных правонарушителей (коррупционный сговор).
  • Коррумпированные чиновники могут запугивать или шантажировать руководителей организации и их семьи.
  • В случае разоблачения коррумпированных чиновников профсоюзы угрожают принятием мер, мешающих деятельности данной организации.
  • Руководство может сомневаться в том, что «надлежащая процедура» судебного преследования может действительно привести к наказанию виновных.
  • Подобные действия могут рассматриваться как значительное отступление от основной (более важной) деятельности руководства данной организации.